다산정약용이 생각한 도장導掌・차인差人 파견의 폐해
도장(導掌)이란 타인의 논밭을 관리하면서 풍•휴년에 관계없이 땅주인에게 일정한 수확량을 바치는 것이다. 차인(差人)이란 관청에서 하급관리인을 파견하는 것을 말하는 것으로 다산이 '경세유표'와 '목민심서'를 통해 가장 많이 언급하고 있는 부분이 궁방전의 수취 과정에서 나타나는 중간 수취인의 폐해였다. 특히 다산은 궁방의 도장과 차인 파견에 따른 문제점을 강조하였는데 실제로도 도장과 차인은 다산 이전 시기부터 문제시 되어 온 것이었다. 궁방전 설치 이후 도장의 횡포에 대한 문제는 여러 차례 지적되었으며, 결국 정조 즉위년(1776)의 궁방전 개혁안이었던 ｢병신정식｣에서 직접적으로 무토면세지에 대한 도장과 차인의 파견을 금지하기까지 한 것이다. 궁방전의 수취과정을 살펴보면 징세 주체인 궁방과 납세자인 농민이 있고, 그 사이에 이를 연결하는 궁차-감관-마름 혹은 도장-감관-마름이 있었다. 이 중에서 징수와 상납의 임무를 담당하는 것은 상위 계층인 궁차와 도장이었으며, 감관과 마름은 파견되어 온 궁차와 도장의 수세를 용이하게 하기 위해 준비를 담당했던 자들이었다. 이들 중에 문제시 되었던 것은 수세를 위하여 궁방에서 파견한 궁차 또는 도장이었다. 먼저 궁차는 궁방의 직원일 경우도 있고, 노복일 경우도 있었다. 때로는 장토의 유지에 공이 있는 이에게 대행시키기도 하였다. 도장역시 궁차와 마찬가지로 궁방에서 파견하는 것은 같았으나 궁방에 속해있는 직원이 아니었다. 이 때문에 도장들은 이들은 수세를 위한 청부인에 가까웠다. 문제는 궁차와 도장이 수세 과정에서 자신에게 부여된 징세의 권한을 이용하여 농민에 대한 수탈이 가능하였다는 점이다. 그렇다면 차인과 도장이 궁방의 수세 과정상에서 일으킨 문제가 무엇이었는지 에 대하여 다산의 글을 통해서 구체적으로 살펴보도록 하겠다. 다음은 '목민심서'와 '경세유표'에 서술되어 있는 중간 징세자의 횡포에 대한 내용이다.
<“예전에는 내수사와 여러 궁의 장토가 여러 도에 퍼져 있었는데, 엄인・숙궁【숙은 음이 숙으로 속자임】이 사방으로 횡포를 부려 백성의 독이 되어 그 병폐가 극에 달했다. 영조 이래로 근심하시어 [이를] 바로 잡으셨다. 무토면세전은 해당 현에 납부하면 작전하여서 호조에 상납하도록 하고, 유토 면세전은 오직 도장만 파견하고, 궁노를 뽑아 보내지 못하게 하니 그 폐해가 비로소 조금 누그러졌다.”>
위 기사를 살펴보면 奄人 즉, 내수사 혹은 궁방에 속해 있는 내관들의 횡포가 심해져서 그 피해가 극심하였으며, 이러한 폐단의 근절을 위한 영조 때부터 개혁이 시도되었음을 알 수가 있다. 실제로 내수사 혹은 각 궁방의 업무는 내관이나 상궁들이 맡았으며, 그 아래의 관리 역시 내인들의 친인척이 담당했으므로 이들이 직접 지방에 파견되거나 중앙에서 세금을 과도하게 걷어 폐해를 일으켰을 가능성이 크다. 다음 기사도 도장 혹은 차인의 파견에 따른 폐해의 내용이다.
생각하건대, 궁방의 면세 전지는 변지와 멀리 있는 섬에 많이 있어서 으슥하여 드러나지 않으니, 간사한 이들의 소굴이 된지 오래되었다. 백성들이 10을 실어 나르면, 궁에 들어가는 것은 한둘이고 그 나머지는 모두 궁감의 사유가 된다. 모두 하나로 묶어서 정전을 만들어 백성들에게 거두는 것을 덜게 하고, 궁에 들어가는 것을 많게 해야 마땅할 것이다.
<생각하건대, 지금 바다에 있는 여러 섬의 태반이 궁방에 절수된 것이다. 해마다 도장을 보내어 재물을 벗겨내기를 마음대로 하니, 1천곡의 곡식을 궁에 내어도 [궁에 납부되는 것은] 2백이 안 된다. 단지 궁차와 도장으로 하여금 불룩한 배만을 살찌우고 있으니, 또한 무슨 뜻인가? 섬은 으슥한 곳이어서 도둑질과 나쁜 짓을 하여도 잘 드러나지 않으니, 장차 무엇을 적발하겠는가? 예속 된지가 오래 되어서 백성들은 궁가가 있는 줄은 알고 나라가 있는 줄을 모른다. 변경의 백성들이 또한 교화의 밖 에 있음은 작은 걱정이 아니니 급히 이정함이 마땅하고, 늦추어서는 안 될 것이다.>
첫 번째 기사를 보면 궁방의 절수지가 섬에 다수 분포해 있음을 알 수 있다. 섬 지역은 지리상 지방정부의 행정력이 강력하게 미치는 지역은 아니었을 것이다. 이러한 지역에 다수 의 궁방전이 설정되어 있었기 때문에 해당 궁방전을 관리하는 궁감이나 수세를 담당하였을 도장의 횡포가 만연하였을 것이다. 두 번째 기사 역시도 행정력이 닿지 않는 해안 연안의 섬에서 나타나는 궁방의 절수지에 대한 문제와 도장 파견에 따른 폐해를 나타내고 있다. 도장과 차인의 경우 징세권뿐만 아니라 궁방으로부터 징세와 작인에 대한 인신의 구속까지 가능한 권한을 부여 받았다. 하지만 그만큼의 특권을 가지고 있는 만큼 궁방의 요구에 따라 수세를 해야 할 의무도 있었고 궁방의 원하는 세액을 맞추지 못하면 권한이 박탈 될 뿐 만 아니라 궁방으로부터 처벌을 받기까지 하였다. 그 때문에 도장 혹은 차인들은 작인들 의 생산여력의 여부를 떠나 이들을 수탈하여 상납액을 맞춰야 했으며, 작인들의 저항시에 이들에게 대한 처벌도 서슴없이 하였던 것이다. 또한 수세액의 상당 부분이 자신들이 일한품삯인 역가(役價)를 포함하고 있었기 때문에 자신의 이익을 위해서라도 규정 외의 남징을 자행했던 것이다. 결국 피해는 궁방전에 소속되어 있는 작인들에게 돌아갔고 이러한 일들이 보편적으로 나타나며, 도장과 차인의 파견이 사회적인 문제로까지 확대된 것이다. 그렇다면 도장과 차인의 파견에 따른 문제는 어떻게 해결하고자 하였을까? 궁방의 도장이 나 차인의 민폐 해결은 대체로 두 가지로 구분된다. 우선 이들의 폐단을 적발시 치죄(治罪)하는 방안과 도장・차인의 파견을 근본적으로 없애는 것이었다. 다산은 두 가지 해결 방책 중에서 대체로 근본적인 해결책인 후자를 선택하였다.
<혹자가 말하길 “궁차와 도장의 무리들이 여기에 차견 되는 것을 마치 좋은 벼슬을 얻은 것처럼 하여, 혹 뇌물을 바쳐 차임을 도모하고, 혹 가격을 납입하여 절매한다. 그렇게 [차임이] 나오게 되면 천 석을 먹고 혹은 천 냥을 먹는데 또한 그 사람의 생애이다. 그대가 말한 법대로 한다면 둔전의 감찰은 영원히 둔전의 이득을 잃고, 궁전의 감찰은 영원히 궁전의 이득을 잃을 것이니 어찌 작은 은의가 작고 박한 것이 아니겠는가?”라고 하였다. 내가 답하길 “둔감과 궁감은 처음부터 녹없는 사람들로 둔감과 궁감이 되어 그 삶을 취하도록 한 것은 아니다. 억조 평민 중에 우연히 이 몇 사람이 전감이 되어, 전지의 이득을 먹은 것으로 만약 이러한 이득이 없었더라면 이런 감찰도 없었을 것이다. 이전에 이러한 감찰이 없었다면 어찌해서 이를 잃었다고 하겠는가? 백관은 항상 있는 것이기 때문에 백관의 녹이 줄어들면 백관이 슬프겠지만 만약 이러한 둔감과 궁감의 무리는 없앤다면 없애는 것이니 이를 잃는 다고 말할 수 없다.”라고 하였다.>
위 기사에서 볼 수 있듯이 다산은 도장을 비롯한 궁방에서 파견한 이들은 애초에 존재하지 않았으며, 이들의 영리행위도 없었던 것이므로 마땅히 혁파되어야 하는 대상이라 주장하고 있다. 결국 불필요한 중간 수취 계층의 존재가 일반 경작민들에게 부담으로 작용하였다고 인식한 것이다. 그러나 도장・차인의 파견의 폐해에 대한 해결 노력에도 불구하고, 근본적인 해결에는 어려움이 많았으며 실제로 근절되지 않았던 것으로 보인다. 가장 큰 이유는 도장과 차인의 지위의 특수함에서 비롯된 것으로 생각된다. 도장과 차인의 특수한 지위는 이들이 내수사 또는 궁방의 소속이므로 왕실의 이권과 밀접한 관계를 맺었기 때문에 발생하였다. 결국 이들이 국왕 혹은 왕실이 보호해 줄 것을 믿고 횡포를 저질렀으며, 실제로 일반적인 행정력이 규제 하지 못하였던 것이다. 이는 도장・차인뿐만 아니라 궁방 소속의 궁노(宮奴)의 경우에도 나타나는 데, 다음은 이러한 궁노들의 문제를 보여주는 목민심서 내용이다.
<연평부원군 이귀가 안산군수로 제수되었는데, 군에 내수사 노비가 있어서 모두 법을 어기고 복호 하니, 공이 잡아다가 허락하지 않았다. 노비들이 내수사에 나아가 호소하고, 작은 도장을 찍은 문서를 가지고 내지라 말하며, 전과 같이 복호하려고 하였다. 공이 말하길 “진실로 왕명이 있다면 당연히 승정원으로부터 작은 도장이 찍혀 나왔을 것이다. 내지를 지방관이 감히 어떻게 열어보겠는가?”>
위의 기사는 내수사 소속의 노비가 왕의 내지(內旨)로 지칭되는 문서를 가지고서 역을 부담하지 않으려하자 이를 안산군수였던 이귀(李貴)가 정식적인 절차에 의해 발행된 문서가 아니라는 이유로 내수사 노비의 요청을 받아들이지 않았다는 내용이다. 이처럼 궁방에 소속된 자들이 왕의 명령이라 하여 횡포를 일으키는 경우는 많았을 것이다. 그리고 내수사 노비뿐만 아니라 차 인・도장도 왕실의 이권과 관련된 일을 담당하였기 때문에 지방 관리들도 손을 댈 수 없는 경우가 많았을 것이다. 이러한 궁속에 대한 관리들의 통제력이 미치지 못하였던 사례는 다음 기사를 통해서도 나타난다.
<이세화가 영남을 안찰할 때 내수사에서 토지를 절수한다고 경상도에 내려 보낸 [문서가] 잇따랐다. [절수지가] 여러 고을을 넘고 이어져 관세가 크게 줄어들었고, 차인들이 소란을 피우며 사납게 하여 그 지나간 곳이 전쟁터 같았다. 공은 여러 차례 그들의 죄를 물어 장형에 처하고 장계를 올려 극론하였다. 임금의 지시가 엄하여 감히 이를 알리는 이가 없었고, 조정은 두려워하고만 있었는데 남구만이 그를 구하여 무사할 수가 있었다.>
기사의 내용은 李世華가 경상도 일대를 안찰하는 도중 내수사의 절수지가 급증하고, 이에 대한 차인들의 횡포가 심해지자 이를 처벌하였다는 것이다. 여기서 주목할 점은 이세화가 내수사의 차인을 처벌한 일을 조정에서 국왕의 지시가 엄하여 알리지 않았다는 것인데 이는 내수사 또는 궁방에 대한 국왕의 직・간접적인 비호를 보여주는 대목이라 할 수 있다. 결국 궁방전에 대한 파견인원은 국왕・왕실의 경제적 이익을 담당하고 있던 인물이었기 때문에 실제로 초법적인 지위를 누렸고, 중앙과 지방의 관리들 역시도 이를 묵인하여왔던 것이다. 결국 이러한 악순환이 도장과 차인의 병폐를 근본적으로 해결하지 못하였던 원인이 되고 말았다. 다산이 위와 같은 도장・차인 등 궁방 소속 인원에 대한 왕실의 비호를 서술한 것은 이를 비판하기 위한 것이었다. 즉 다산이 직접적으로 언급하지는 않았지만 국왕・왕실의 부당하고 지나친 궁방의 관리에 대한 보호를 근절할 것을 주장하였던 것이다.
