다산정약용의 궁방전 분급 방식

궁방전의 분급 과정에서 다산이 제시하였던 문제점 중 하나는 지방에 일정한 규제 없이 한데 모이지않 고 여러 곳으로 흩어져 있는 있는 궁방전의 분포 형태였다. 즉 하나의 고을에 내수사를 비롯하여 각기 다른 궁 방의 면세전이 복수로 지정되어 있는 경우가 있었으며, 그 규모 또한 달랐기 때문에 조세 수 취 과정에서 혼란을 야기할 수 있다는 것이었다. 

이와 같은 문제점에 대하여 다산은 다음과 같이 언급하였다.

대개장에 “수진궁 면세답 2결, 사포서 면세답 85부, 내수사 면세전 25부, 성균관 면세답 50부”라 고 하였다. 살피건대, 이와 같은 종류는 그 남아 있는 것이 변변치 못하여 본사에서 나와 감독하고 관리하려면 그 수입이 비용을 감당하지 못하고, 본현에 가서 납부하려면 [수레 따위에] 실어도 짐이 차지 못한다. 단지 문부만 어지럽게 할 뿐이고, 실용적인 도움은 없다. 대체로 여러 궁과 여러 관서에서 절수한 여러 도의 전답은 마땅히 호조에서 그 문권을 모두 모아 실수를 계산하고, 합쳐서 한 고을 씩 각기 획급하여 매년마다 돌려서 고정시키지 말아야 한다. 혹 스스로 장서를 설치해서 이동 할 수 없을 경우에는 적은 곳은 많은 곳을 따라 옮겨서 팔도록 해야 하고, 여러 곳에 흩어두어서 문부를 어지럽게 해서는 안 된다.

위 기사를 살펴보면 3결이 체 않되는 토지 구역에 수진궁・司圃署・내수사・成均館의 면세 지가 모두 포함되어 있음을 알 수 있다. 그리고 이 토지에 각 해당 궁방・관사에서 각기 다른 차관을 파견하여 해당 민인에게 수취하였으며, 이 때문에 토지에서 생산되는 수입이 다수의 차관에 대한 비용조차 감당할 수 없음을 나타냈다. 

결국 다산은 이러한 무분별한 면세지의 지정이 관리의 혼란을 가져오며, 민인의 입장에서도 부담만 가중되는 병폐임을 지적하였다. 이에 대한 해결책으로 다산은 여러 궁방과 관아의 궁방전・둔전 등의 면세지를 호조에서 일원적으로 거두어서 해당 궁방・관아에 맞게 실수를 계산하여 분급하는 방식을 제시하였다. 이 때 분급하는 방식은 한 고을 당 하나의 궁방・관서를 배치하여 궁방전과 둔전 등이 각기 다른 고을마다 흩어져 혼잡스럽게 있는 것을 방지하려 하였다. 또한 이미 농막이 설치되어서 국가의 강제에 의한 이동이 어려울 경우에는 해당 토지를 팔아서 토지가 상대적으로 많이 분급되어 있는 고을로 이동시키고자 하였다.

다산의 궁방전을 집중하는 정책은 실제로 19세기 궁방전을 설정하는 방식의 변화로 나타났다. 

궁방전의 집중화 현상은 시간이 지남에 따라 점차 심화되어 19세기 후반이 되면 전국의 궁방전 중 46~59% 수준의 궁방전이 경기와 충청도로 집중되었던 것이다. 또한 궁방전을 보유하고 있는 군현수가 18세기 말 253곳의 군현이었던 반면에 19세기 말에는 180곳으로 지속적으로 감소하고 있음을 알 수 있다. 군현수의 감소뿐만 아니라 궁방전의 보유량이 많은 군현이 전체 면세결총에서 차지하는 비율 역시 26.8%에서 55.7%까지 증가하여 궁방전의 통 폐합이 실제로 있었음을 증명해주고 있다. 

궁방의 입장에서도 이러한 궁방전의 집중화는 수세상의 편의를 일으키는 일이었을 것이다. 그리고 이를 위하여 거리의 원근과 보유 궁방전 간의 인접 등을 따져서 궁방전을 일정 지역, 특히 서울과 가까운 곳으로 집중시키려 노력했던 것이다.